深度 | 2021年度微观察：EOD之火

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EOD项目是一个系统工程，涉及项目决策、设计、招投标、施工、竣工、运营等各个环节，对政府方和项目方的管理水平也提出较高要求，未来还有一段路要走。

最近有两个大体量的EOD项目吸引了不少关注。

一个是长江宜都段生态保护与绿色发展EOD项目（一期）。该项目日前发布中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司为预中标单位。项目实施内容包括但不限于区域内规划设计、土地整理投资、生态环境治理及环境保护设施建设、基础设施建设、公共服务配套设施建设、项目运营维护及产业发展等工作。项目估算总投资1082791.72万元。项目整体合作期暂按不超过30年考虑。

另一个是云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用EOD项目及配套基础设施建设项目启动招标。项目拟建设内容为项目实施范围内的水生态环境治理、云药产业园建设、4号路建设等EOD项目，项目总投资830055万元。建设期不超过6年，其中EOD项目建设期不超过3年，配套基础设施建设项目建设期不超过6年。运营期不超过17年。

自2018年生态环境部首次明确提出生态环境导向的城市开发模式推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展以来，EOD模式开始走入大众视野。

2021年，从政策层面的进一步明确到试点推进的不断加深，EOD模式落地加速。根据环境商会观察，一是2021年全年，相关政策陆续发布，对EOD的支持力度加大。

2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，从顶层设计确定了总基调和基本路径，要构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系，建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制。完善政府主导,企业和社会各界参与、市场化运作，可持续的生态产品价值实现路径，以推进生态产业化和产业生态化。

《意见》指出，拓展生态产品价值实现模式。鼓励采取多样化模式和路径，科学合理推动生态产品价值实现。鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩，对开展荒山荒地、黑臭水体、石漠化等综合整治的社会主体，允许利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游获取收益。

同期，《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号）确定在20个省市36个项目开展EOD模式试点工作。

9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，再次明确，发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿。合理界定生态环境权利，按照受益者付费原则，通过市场化、多元化方式，促进生态保护者利益得到有效补偿，激发全社会参与生态保护的积极性。

10月，国办再发重磅文件--《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，《意见》指出，社会资本可采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业。

11月，财政部正式发布《重点生态保护修复治理资金管理办法》，《管理办法》指出，用于山水林田湖草沙冰一体化保护和修复工程的奖补资金采取项目法分配，工程总投资10亿-20亿元的项目奖补5亿元；工程总投资20亿-50亿元的项目奖补10亿元；工程总投资50亿元以上的项目奖补20亿元。

围绕中央部委文件，地方也在摩拳擦掌，相应文件也在陆续出台。

河北省人民政府办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》。江苏省印发《江苏省推进污水资源化利用的实施方案》，文件中也明确指出，鼓励结合地区开发建设，采用EOD开发模式，建设一批“新概念”污水处理厂、下沉式污水处理厂、资源能源标杆水厂、尾水生态湿地净化工程，促进生态环境高水平保护和区域经济高质量发展，形成可复制可推广的利用模式。

可以看到，2021年，自上而下围绕EOD的政策体系在不断搭建起来。

第二，随着政策春风的强劲，产业也在作出反应，从前两年的试水，2021年，以国资牵头的EOD项目落地加速，整体来看，体量之大、涉及的参与主体，关联产业之多、合作期限之长都可以看出，这次模式创新之探索非比寻常。

除文章开头提到两个大的EOD项目外，2021年开年，苏州高新区与江苏省环保集团达成战略合作，由江苏省环保集团与苏高新股份共建的循环经济产业园项目正式启动，项目将涵盖20万吨全地下水质净化厂、生态公园、循环经济产业园等建设内容，总投资规模约50亿元。

6月，永昌县乡村振兴（一期）人居环境整治及绿色产业发展“PPP+EOD”项目社会资本采购项目招标，项目估算总投资为106,364.34万元，合同履行期限暂定为25年。

8月，长江环保集团与湖南省岳阳市经济技术开发区签署南北港河流域综合治理与开发EOD项目合作框架协议。南北港河流域综合治理与开发EOD项目拟合作区域位于南港河、北港河流域，项目总投资约100亿元人民币，采取“投资人+EPC+产业导入”的合作开发模式，项目涵盖水环境综合治理、滨水生态空间修复、清洁能源供给、公共服务设施提升等内容。

11月，马鞍山市向山地区生态环境综合治理EOD项目发布中标结果，一、二标段分别被中化学建设投资集团有限公司牵头的联合体和中铁市政环境建设有限公司牵头的联合体拿下。项目包含34个子项目，总标的额477950万元。

EOD模式官方定义为以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。

对于E0D之火，某咨询机构资深人员表示，基于生态环境部等部委大力推动EOD试点，特别是目前地方政府生态治理任务重与财力较为紧张并存、财政部严控地方隐性债务（如ABO及F+EPC被认定为非规范模式）的背景下，预计短期内会有不少项目采用EOD方式予以推进。和近几年PPP大多数为政府付费或可行性缺口补助不同，EOD通过生态与产业融合，以产业反哺生态环保投资，理论上有利于减轻政府负担，为社会资本提供一条产业为主的市场化经营路径。

从当前市场上出现的EOD项目案例来看，由于其综合性较高，而生态治理和产业经营均为很强的专业性，预计更有利于建筑性央企与地方平台公司组成的合资公司参与，从而实现优势互补、各取所需。对这些企业的资源调配统筹能力、资金能力都提出更高要求。

生态环境部环境规划院在《中国环境保护投资进展与展望》一文中对未来中国的投资模式进行了展望，其中对EOD提出三大方向：

一是在城市层面，鼓励探索实践EOD，对整个城市环境保护与商业开发进行系统谋划，先期政府进行环境治理投入，待条件成熟时再导入生态旅游、生态文化、生态农业、地产开发等产业，用产业发展和土地升值带来的财政收入增长，补偿先期环境治理财政支出。

二是地区层面，由生态受益地区向生态保护地区购买生态产品，通过建立生态补偿制度完善生态保护活动投资回报机制。

三是项目层面，探索开展企业主导的 EOD 模式，鼓励有实力和条件的企业，努力创新技术和模式，推进环境治理项目与土地开发、生态旅游、休闲娱乐等相关产业深度融合，实现经营性收益反哺生态环保公益性投入，促进生态环境保护外部经济性内部化。

这其中，大小企业各有可为。

另外，上述咨询专家同时指出，在看到EOD的火热同时，也需要警惕部分地方以EOD之名、行“区域综合开发”（土地一二级联动开发）之实。比如有些项目，生态环保投资占比较低、主体为基础设施工程，产业经营属性弱等情形，某种程度上沦为ABO或F+EPC的变种。还有些地方也不乏以EOD试点包装，其实更看重纳入试点后可以获得国开行的贷款支持，项目策划质量不高，不符合“融合、一体化、反哺”的核心要求。因此，要加强规范，防止EOD推广过快过急。

EOD项目是一个系统工程，涉及项目决策、设计、招投标、施工、竣工、运营等各个环节，对政府方和项目方的管理水平也提出较高要求，未来还有一段路要走。

【附】一图读懂EOD模式和试点实践

来源 | 全联环境商会

编辑 | 匡宋尧

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